泰州市政府采购未成年人保护试点工作项目

泰州市政府采购未成年人保护试点工作项目

 

2015年，泰州市通过政府采购形式确定了一批社会组织参与未成年人保护试点工作，开启了未成年人保护工作由政府提供资金和技术支持、社会组织参与并实施各项具体工作措施的新尝试。

  

 

一、项目背景

推进未成年人社会保护试点工作，是民政部创新未成年人社会保护方法，帮助困境未成年人及其家庭解决生活、监护、教育和发展等问题，强化困境未成年人流浪乞讨现象源头预防和综合治理，探索建立新型未成年人社会保护机制。民政部将泰州列入了第二批全国未成年人社会保护试点地区。为切实科学合理利用好中央财政专项补助资金，按照“政府主导、社会承办”的原则以及“泰州市政府集中采购目录及采购限额标准”的通知要求，决定通过政府采购的形式选择社会组织参与未成年人保护试点工作。政府采购未成年人保护试点工作开启了未成年人保护试点工作由政府提供资金和技术，社会组织参与并实施具体工作措施的新尝试。

  

 

二、项目实施过程

(一)购买主体确定

民政部明确第二批全国未成年人社会保护试点地区是根据各地自主申报，民政部择优而确定的。泰州市救助管理站是泰州市民政局正科级全额拨款事业单位，2006年增挂“泰州市流浪未成年人救助保护中心”牌子，温心驿站是具体操作的机构。泰州市按照部门职能分工，未成年人保护试点工作项目主体为泰州市救助管理站。

(二)主要做法

1.采购方案的确定

未成年人保护试点工作实施地区为泰州市主城区5个街道的7个社区。分为四个包共10个项目，其中第一包为直接社工服务项目，第二包法律服务与宣传项目，第三包网络公益活动组织和网络宣传项目，第四包为第三方监督评估项目。整个项目科学设定了对服务对象保护的范围、内容和措施等采购需求，同时设计了第三方绩效评估方案，建立起过程评估与结果评估相结合，短期效果与长期效果相结合的跟踪机制，力求政府采购服务项目程序规范、方案最优、结果最好，实现服务对象权益最大化。

未成年人保护，其实质就是维护未成年人合法权益，促进社会和谐稳定。该项目中服务对象明确为3类，一类是指那些不能在正常环境中成长、但需要全社会去关注的未成年人，这一类为重点服务对象。包括以下五种：一是因监护人服刑、重病、遗弃等原因实际无人监护的未成年人；二是因监护人经常性忽视、家庭暴力等得不到适当监护的未成年人；三是因家庭贫困面临辍学和失去基本生活保障的未成年人；四是有流浪经历的未成年人；五是因拐卖、非法雇佣等陷入困境的未成年人。第二类是社区中所有的未成年人，为扩展服务对象。第三类是社区中的未成年人家庭，为间接服务对象。

2.采购需求的确定

根据不同分项目合理制定服务内容和需求。一是确定直接社工服务项目的内容，主要服务范围包括：①未成年人的救助保护线索收集，内容包括：社区走访、基本信息搜集、需求状况调研、保护现状调研；未成年人数据系统的建立等。②监护情况评估，内容包括：未成年人监护情况分类统计、确定是否需要及时进行社工介入等。③跟踪回访，内容包括：家庭走访、社区走访、电话回访、个案跟踪等。④监护教育指导，内容包括：社区教育——四点半学校、家庭生活教育、家居照顾示范、家庭文化建设、亲子教育、职业技能培训、卫生保健知识课程、法律知识培训；家庭辅导与心理减压——亲子关系协调、儿童身心健康成长辅导、婚姻家庭问题咨询等服务。⑤监护支持，内容包括：增能服务——临时照料、求职能力培训、心理疏导；互助网络建设——构建家庭互助网络、构建邻里互助网络。二是确定法律服务与宣传项目的内容和需求，包括：转介与援助——帮扶转介、权益保护、法律援助、未成年人保护法律法规宣传。三是确定网络公益活动组织和宣传项目的内容和需求，包括：网络报道——试点项目跟踪报道。公益活动组织开展牵手困境儿童网络公益活动。平台管理——管理温心驿站网络相关栏目。四是确定第三方监督评估项目的内容和需求，包括：通过第三方监督评估跟踪项目执行，保证完成质量、总结提升形成相应的未成年人保护机制等。

3.明确预期目标

通过对重点服务对象、扩展服务对象、间接服务对象的全程服务，达到未成年人提高学习兴趣，提升学习水平；帮助未成年人避免厌学离家出走造成流浪；通过相应的安全教育课程，帮助未成年人提高防范意识，避免被拐卖等。在服务家庭中的未成年人的同时也服务于家庭本身，促进家庭良性发展，提高家庭整体文明素质，增进社区和谐安定。

4.承接主体的确定

集中采购机构采取了公开招标的方式，在财政部门指定的媒体上发出了项目公告，按照《政府采购法实施条例》的要求，在项目公告中和招标文件中均公开了项目预算金额，采购项目预算100万元。项目分为四个包，根据各包的内容特点提出合理的资质要求。在对采购文件没有异议的情况下如期开标，共16家社会组织对其中的3个包进行了投标，其中第2包法律服务与宣传项目由于无社会机构投标而流标。项目评审小组的组建是财政局政府采购处从省专家库中随机抽取的4位专家和采购人代表共5人组成，在经过认真评审后，最终评选出8个社会组织分别承担直接社工服务项目、网络公益活动组织和网络宣传项目以及第三方监督评估项目，中标总价967316元，并在规定的时间内进行了中标公示，活动的整个过程监管部门都参与其中进行全程监督。

(三)绩效评价

就未成年人保护试点项目，市救助管理站委托其关联组织温心驿站对项目实施监督管理，同时委托了第三方进行绩效评价。2016年评估主体对中标的8家社会组织进行了绩效评价，评价的主要流程：一是资料文献方式。项目实施机构根据项目执行情况，填写完成项目自评报告、服务对象名单和财务收支明细。二是现场评估方式。现场评估主要有两个环节：⑴各项目方进行至少5分钟的PPT汇报，各专家根据项目材料和PPT汇报进行交流；⑵列席嘉宾、评估专家和各社会组织针对未成年人社会保护试点工作项目执行情况进行项目座谈，总结出未成年人社会保护试点工作项目的示范性和可推广性。三是财务审计方式。会计师事务所根据财务凭证和活动资料进行财务审计，核查具体工作量完成情况。四是服务对象满意度方式。评估主体安排专业人员进行社区及利益相关方走访，调研其满意度。五是评估汇总并形成项目理论成果。

   

三、项目成效和亮点

(一)项目取得的成效

1.建立个性档案

在项目所在的7个社区范围内，共建立了291名个案档案，并对数据进行分析，对辖区内的未成年人进行了合理分类，按照困境级别分为五类，分别为：紧急介入、严重、比较严重、一般、非困境等。根据不同的困境级别制定相应的服务计划，有针对性地为五类困境未成年人提供咨询个案、辅导个案、治疗个案等不同层次的个案服务。

2.形成多维度监护体系

社会组织介入未成年人保护工作，并不仅仅是靠社会组织的工作人员去独立完成，而是实现了多维监护。社工通过对不同的维度资源整合与掌控，如基本家庭情况、家庭关系、朋友群体、在校情况、政府救助资源等来对服务对象进行整体评估。社工在对不同维度的评估过程中，通过相应的评估标准，予以相应维度的服务内容，实现对未成年人的多层次监护，对不同维度的监护可以采取多向性的服务或转介相应的服务机构，确保未成年人在多角度实现全方位的监护，从而构建多维度监护体系。

3.注重未成年人的自我成长

2014年世界社工大会上将社工定义为“以实践为基础的职业，是促进社会改革和发展、提高社会凝聚力、赋权并解放人类的一门科学”。由此可以看到社工职业的崇高与伟大和责任的重大。社工在工作中，通过与困境未成年人的接触与交流，更加懂得他们的心理、他们的需求、他们的愿望，社工陪伴在他们的身边，给予他们关爱，让他们体会到来自社会的温暖。不仅如此，为让困境未成年人长远发展，更多地是给予他们合理的建议，引导他们通过自己的努力获取更多的资源，实现自主选择，自我成长，为他们创造成长的更好空间和成长的内在动力。

4.让未成年人能够感受社会关爱

未成年人陷入困境的直接因素都是监护体第出现问题，如：父母去世后祖父母成为其法定监护人却监护能力不足；父母一方服刑一方去世后近亲成为其法定监护人却不尽力履行监护义务等。实际上就是缺少关爱或者是得不到正确的关爱，这些情况很容易让困境未成年人在成长的过程中产生心理问题，从而导致不正确的行为。社工的介入不仅在生活上帮助他们争取到应该享受的政策，以解决他们生活上的问题。更重要的是对他们心理上的辅导和疏导，和对他们监护人的监护方式的指导和引导，让他们从不健康的心理中走出来，感受来自社会的关爱。

(二)项目的亮点

1.项目的社会影响力提高了

过去这类公益性项目都是民政部门内部实施或者直接交给信得过的社会组织来完成，影响力和影响面都非常小。这次通过公开招标的方式购买服务，所有的信息全部公开；参与投标的社会组织数量较多，使更多的社会组织清楚政府购买的意义；项目的招标是在公共资源交易平台进行，影响面较大。未成年人保护是社会关注的问题，采取公开的方式选择社会组织承接项目，本身就有益于扩大社会影响。

2.提高了财政资金使用效益

项目结束后，按照招标文件规定，对项目进行审计。通过对服务人数、次数；社区活动人数、次数；调研走访、数据筛选、四点半课堂、日常救护和回访跟踪等服务，与原有项目实施模式进行对比，这次项目总服务单价为46.53元∕人次，而原来平均价格约为400∕人次，项目实施的绩效比不言而喻。

3.绩效评价是对承接机构的有效约束

通过竞争，只是选出了性价比相对高的社会组织，这些机构在实施项目过程中能否达到他们承诺的事项，也就是说项目的最终完成能否达到性价比最高，则需要实施中的管理、监督以及项目完成后的绩效评估，通过制定的规则对社会组织进行约束管理是最佳方法。

  

 

四、问题与建议

通过政府购买服务方式，培育引导社会工作机构、社会组织、法律工作机构等社会力量参与未成年人保护试点工作，构建政府部门负责政策制定、资金保障、技术支持、监督评估，社会力量开展监测预防、调查评估、心理关爱、教育辅导、法律服务等具体工作机制，是创新公共服务方式的有益尝试。那么如何将这项工作实实在在的做好，让服务对象满意，切实达到工作目标，实现社会效益和经济效益最佳，才是政府购买服务的目的所在。因此政府采购前期过程虽然结束，但只是有了一个圆满的开始，大量的工作却是在服务过程之中，结果的圆满才是真正的圆满。

(一)第三方绩效评价应贯穿整个服务过程

1、调研策划阶段进行评估，主要是对各中标机构调研及策划工作成效的监督，避免中标的社会组织因为基础性工作出现问题而影响项目执行阶段工作的开展。项目通过对调研方案的审查、报告的形成以及策划方案的审核，服务对象对方案的反馈等，评出指标得分；通过专家组现场答辩的方式评出答辩得分。根据以上两种得分进行加权平均，形成最终项目得分，同时形成评估报告作为下阶段资金拨付依据之一。

2、执行中期阶段评估，主要是汇总项目进展情况，及时发现在项目执行过程中可能会出现的问题。通过现场走访、月度资料收集等，积累项目平时得分；通过对服务对象走访、利益相关方访谈及各项目提交的评估材料等，评出指标得分；通过专家组现场答辩的方式评出答辩得分。根据以上三种得分进行加权平均，形成最终项目得分，同时形成评估报告作为下阶段资金拨付依据之一。

3、项目结项评估。结项评估是项目尾款拨付的依据之一，更是项目得失的总结和提高。评估方式与中期差不多，但更侧重于对整个项目成效的考量，最终形成项目评价报告，并在指定政府采购媒体进行公示。

(二)明确采购人是项目实施的主体

任何政府采购项目都应明确采购人的主体地位，尤其在履约过程中，应建立长效跟踪机制，定期对实施服务和承接第三方绩效评价的社会组织进行工作业绩考核。可采取走访服务对象，查看服务资料，跟踪走访等措施对服务质量进行检查，及时发现问题，解决问题，绝不能认为有了第三方绩效评价监督就可放手，听之任之。一方面，从采购人的角度讲，采购人是政府的工作部门，是为人民服务的，是为老百姓办事的，理应把事情办好，否则就是渎职。另一方面，从资金来源角度讲，政府采购项目的资金都是财政性资金，政府购买服务实质上就是政府花钱为老百姓办事，如果花了钱办不好事，那服务对象肯定会对政府有意见，而影响政府公信力和形象。所以采购人应对社会组织加强管理，促使他们按采购合同履约，保质保量做好服务。

(三)培育社会组织已成当务之急

随着改革的不断深化，政府职能转变的加快，政府购买服务的规模将不断扩大，需要越来越多的社会组织承接服务工作。而社会组织近两年虽有发展，但仍然处于规模小、质量低、数量少的状态，尤其是在中小城市，社会组织状况与推行的社会购买服务工作的要求距离较大。采购中的竞争机制不够充分，专业性较强的项目因利润微小而无机构愿做，如第二包法律服务与宣传项目。因此，迫切需要加大社会组织的培育，可以民政部门牵头，相关部门配合培育各类社会组织；也可以机关部门为单位，动员更多的人参与义工行列；对一些带有公益性的服务项目，应邀请更多的社会力量如自愿者团队加入其中。

(四)提高社会组织服务质量

一是加强培训，提高社会组织的服务水平。相关部门应对处于起步阶段的社会组织加强培训，提高他们承接服务项目的能力和水平，增强他们诚信服务的理念。在政府向社会力量购买的服务项目中，还必须让他们了解和熟悉政府采购的要求和程序，增强他们参与公平竞争和行为规范的意识。二是履约结果向社会公开，倒逼社会组织提高服务质量。一个服务周期完成后，对社会组织的完成情况、完成结果、绩效评估结果全部向社会公示，作为社会组织以后承接政府服务项目的重要参考依据，由此倒逼社会组织坚持诚信服务，提升服务质量，提高服务对象的满意度，达到经济效益和社会效益的最大化。